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沿黄贫困县200人以下行政村实施整村搬迁可行性的调查与研究浏览次数: 作者:杨春霖 周贵珠 王宇新 来源:山西民政 发布时间:2017-06-08

  一、背景与现状

  保德县位于山西省西北部,地处吕梁山脉北郊西坡,黄土高原东部边缘地带,黄河水自内蒙古流入后改向,由东向西流去。全县国土面积997.4平方公里,辖4镇9乡341个行政村,总人口16.4万,其中农业人口13.6万人,占82.9%,属国定贫困县。全县91个200人以下的村分布在13个乡镇,涉及2665户10660人,村多、村小、村穷是保德县农村的基本特征。

  目前,忻州市委、市政府先行一步,将户籍人口50人以下贫困行政村搬迁作为当地移民搬迁乃至整个脱贫攻坚的重点之一,试点工作方案正式出台并付诸实施,移民搬迁战役已拉开序幕,其总体目标为:2016年在12个县(市、区)每个县(市、区)选择3~5个村进行试点,用四年时间使分布在全市12个县(市、区)的301个贫困村所属4083户8720人全部实现整村搬迁、土地复垦、村庄销号、人员妥善安置,达到“两不愁三保障”的目标。保德县委、县政府按照市里统一要求,将10个户籍人口50人以下的行政村全部列入2016年移民搬迁计划,搬迁工作稳步推开。

  二、困难与问题

  (一)县级财政投入有困难。200人以下行政村的整体搬迁,不论采取何种方式,首先需要解决的就是新建住房的资金来源。按照上级扶贫移民搬迁的有关政策规定,移民新建房屋除中央、省、市财政按比例给予补助外,要求县级财政加大投入力度,对丧失劳动能力、无收入来源的特困户进行兜底保障,并负责搬迁后续产业的扶持。

  (二)后续产业培育和开发条件不充分。上世纪90年代,该县曾搞过人口在50人以下行政村的整村搬迁工作,先后有78户250人享受了移民搬迁政策,但由于生存问题没有得到解决,搬迁后的村民又陆续回迁原籍,就连1个新建的移民新村也是人去村空,搬迁名存实亡,此次不得不面临二次搬迁。

  (三)“搬不动”问题影响工作推进。在调研中了解到,200人以下行政村中的老弱病残村民,对整村搬迁普遍持消极态度,出不起新建住房个人出资部分,因此宁可守穷,也不愿搬走。

  (四)并入村村民不愿接纳。就地就近选择条件较好的村进行搬迁,是200人以下行政村整村搬迁的主要路径之一,而现实的问题是,并入村庄人口增多,行政成本增高,管理难度增大,解决不好,还容易引发派性,带来新的不安定因素。

  (五)搬迁村债权债务化解难。从调研了解到的情况看,保德县91个200人以下的行政村,或多或少均存在债权债务问题,而且长期积压,随着村庄的搬迁,债权债务无人去管,将会埋下隐患,不仅损害村民利益,而且影响搬迁工作的整体顺利推进。

  三、思路与建议

  (一)因地制宜,统筹规划。一是就地就近并入方式。搬迁村在所属乡(镇)区域内进行移动,选择大村、富村就近整村并入,或打破原村建制插花并入,采取这一方式搬迁既便利群众,又可节省搬迁成本;二是中心村并入方式。乡镇所在地或中心村是农村就地城镇化建设的轴心,具有方方面面的优势,是所属200人以下行政村整村搬迁的最佳选择地,采取这一方式搬迁有利于助推农村实际城镇化,有利于扶持移民群众脱贫致富,有利于强化基层组织建设;三是跨区城并入方式。对在乡镇范围内难以消化的整村搬迁村,县级政府可考虑选择县城及近郊区、重点集镇、产业园区或集聚区,集中规划建设安置房,统一安置移民。与此同时,县级政府要按照上级关于房产开发控制增量、减少存量的要求,采取有效措施,加大商品房去库存力度,为搬迁移民开辟安置房源。

  (二)用活政策,综合扶持。实施200人以下行政村整村搬迁计划,解决建房资金是关键。鉴于保德县的实际情况,移民搬迁住房所需资金应按照政府兜底、财政补贴、农户自筹的办法来解决,具体要抓好三方面扶持政策的落实。一是提高补贴幅度。对整村搬迁村中建档立卡的贫困户口内每人给予补助20000元,并享受上级金融信贷扶持政策;对非贫困户户口内每人补助15000元,并享受户口内每人20000元的5年期政府全额贴息贷款扶持政策,贴息资金可从扶贫移民后续产业奖补资金统筹解决;对丧失劳动能力、无经济收入来源的特困户,其建房所需资金由政府兜底;对已享受过移民搬迁政策的农户,考虑到搬迁失败的客观成因,此次一并纳入搬迁范围,给予同等待遇。依据上述补贴额度,按搬迁户每户平均4口人、面积75平方米、每平方米造价2000元概算,每户需建房资金15万元,除去补贴部分,建档立卡户和非贫困户每户仍需分别自筹7万元和9万元,承受仍有困难,因此建议上级财政视情加大统一补助力度,进一步减轻搬迁户的负担。二是统筹资金使用。移民搬迁并入地的公共配套设施建设,应按照资金渠道不变、县级整合项目资金的原则,将以工代赈易地搬迁、扶贫移民搬迁、电力改造、道路交通、教育文化、医疗卫生、通信设施、水利等各类资金通过整合捆绑解决,同时积极整合交通建设、农田水利、土地整治、地质灾害防治、林业生态等支农资金和社会资金,用于支持并入村、安置区配套公共设施建设和迁出区生态修复。三是搞好旧房处置。对于迁出农户的宅院视其面积大小、房屋折旧情况,给予一定数额的经济补偿,由县级政府统一收回复垦或恢复生态,土地复垦后取得的收益专项用于扶贫移民搬迁工作。

  (三)开发产业,防止回迁。一是慎重利用原有生产用地。宜耕农地是移民搬迁后的生活“后盾”,也是他们生产的“大后方”,人走了根还在,宜耕农地不能轻易放弃。对愿意继续在原居住地从事农业生产经营活动的,依法保护其土地承包经营权,继续享受原有各项支农惠农政策;对不愿意继续留在原居住地从事农业生产经营活动的,鼓励其采取转包、出租、互换、转让及入股、联合、托管等多种方式,依法自愿有偿流转承包地;对不愿意继续在原居住地从事农业生产经营活动且没有流转出去的承包地,由政府委托第三方机构进行评估,并进行回购或租赁,作为生态建设用地加以利用,实现留地不留人,留业不留村。二是实施耕地退耕还林还草。适当调整耕地属性布局,将整村搬迁村庄所有适合退耕还林还草的耕地,有计划地纳入退耕还林还草工程,并适当延长补助期限。通过实施新一轮退耕还林(坡地)或优先安排实施休耕轮作制度试点,让移民获得补偿性收入,原承包地退耕改种经济林、干鲜果、中药材可获得生产经营性收入,后期还可获得成林管护工资性收入,实现多渠道扶持增收。三是充分保障移民合法权益。移民搬迁农户原有的集体收益分配权、集体资产享有权、土地承包经营权、林木收益权和荒山荒坡使用权保持不变,其原居住地的土地山林,有偿流转之后流转收益归移民户所有。四是同步加快产业发展扶持。坚持移民搬迁与后续产业开发同步考虑、同步规划、同步实施,产业开发项目资金应结合整村搬迁工程倾斜扶持,因地制宜发展优势产业,培育区域性主导产业,从根本上解决移民稳得住的问题。五是强化就业创业培训。跨区域建设的移民集中安置小区,应配套建设劳务培训中介服务中心,为移民劳动力提供就业中介服务,组织实施职业技能和就业培训,带动和促进搬迁群众就业创业。

  (四)完善制度,搞好保障。沿黄贫困县200人以下行政村实施整村搬迁是一项综合性工程,各级各有关部门必须密切配合,全力以赴,共同抓好移民搬迁后的相关保障工作。一是进一步完善农村居民最低生活保障制度。对搬迁移民中所有无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的符合条件的贫困家庭纳入保障范围,实行政策性兜底;二是进一步完善特困人员供养制度。建立主动发现机制,及时将移民中无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人,及时纳入特困人员供养范围;三是进一步完善临时救助制度。对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因而导致基本生活陷入困境,优先给予应急性、过渡性救助;四是进一步扩大医疗救助范围。优先将移民中低收入家庭的老年人、未成年人、高度残疾人和重病患者纳入医疗救助范围,使其得到及时救助。

  (五)撤村销号,真诚善后。划定并列入整村搬迁的200人以下行政村,应按照《村民委员会组织法》的相关规定,经村“两委”征求村民意见后,由乡镇人民政府写出撤销申请,报县人民政府批复,市级民政部门予以备案留档,撤销申请一经批准,行政村便不复存在,应及时从建制村中销号,谨防明撤暗留现象发生。一是多措并举化解村级债务。存在村级债务的搬迁村,在详细摸清债务结构、数量的前提下,可通过财政补助、盘活村级闲置资产、上拨村级管理资金、社会捐助等多种渠道,在尽可能短的时间内,结清债务,履行债权,达到人走家搬、村并债清的目的;二是明确搬迁村村级转移支付归属权。整村搬迁后,应本着有利于搬迁村后续管理、有利于并入村正常运转原则,解决好转移支持资金的归属问题;三是及时变更搬迁移民户籍。整村搬迁工作结束后,要及时为搬迁村民统一办理迁移手续,将其户籍变更到并入村,使他们的合法权益得到有效保障。

  (六)区别情况,稳妥推进。山西沿黄贫困县200人以下行政村分布范围广,村子数量多,实施整村搬迁事关全局,牵一发而动全身。所涉及村庄情况千差万别,其中不乏有一些资源村、城郊村和条件比较好的村,不属贫困村范围,对这类村而言,可以缓撤、缓搬、缓并甚至可暂时不撤,总而言之,不能搞“一刀切”,不能搞急进,要依据村情而定。

  (第一作者系忻州市民政局原局长)

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